3.2. Принади “мережевого національного врядування”

85 views

Джерело: Андрущенко В.П., Савельєв В.Л. Освітня політика (огляд порядку денного)/ В.П. Андрущенко, В.Л. Савельєв. – К. : “МП Леся”, 2010. – 368 с. Режим доступу: http://bvp.npu.edu.ua/images/files/osvitnia%20polityka_UKR.pdf

Прибічники зазначеного підходу акцентують увагу на тому, що ‘Урядування” (governance) – це процес, в контексті якого будь — яка соціальна система, як “самокероване”, “самокоорди- нуюче” утворення не штучно створюється (be crafted), а спонтан-но “виникає” (emerge), у процесі взаємодії “різних груп” в боротьбі за “владу і контроль” над організацією . За цією схемою мо-делюються різні варіанти “самоврядування” (self – governance), яке розглядається як один із важливих способів суспільного вря- дування (public governance) у сучасному суспільстві. Вважається, що “самоврядування” – це спроможність суспільного утворення забезпечувати себе необхідними засобами для розвитку та збере-ження ідентичності за рахунок власних можливостей і тим самим демонструвати відносний рівень власної соціально — політичної автономії . Це визначення є концентрованим виразом досить по-ширених у відповідній літературі спроб застосування до соціаль-них систем запозиченої із біології концепції “autopoiesis”, яка описує “живі системи” як єдине ціле . Ці системи, як вважають її прибічники, відтворюючи власну ідентичність без будь-якого зо-внішнього впливу, обмежуються лише задоволенням своїх потреб в енергії та інших ресурсах. За визначенням “autopoietic system” – “закриті системи”. В сенсі, що зміст їх взаємовідносин із навко-лишнім середовищем визначається внутрішніми, а не зовнішніми чинниками та потребами. Не зважаючи на висловлені біологами застереженнями щодо можливості застосування їх ідей до вивчення соціальної сфери, вони знайшли у 90-х роках чимало прихильників у науках, що вивчають право, економіку, політику (politics).B цьому нескладно переконатись, зокрема, завдяки значній кількості публікацій із цієї проблематики, що з’явились останнім часом. Спокуса пояснити соціальні процеси, спираючись на здобутки біологів, вияви- лась досить сильною, а для багатьох учених бажання інтерпретувати по-новому соціальні явища “самоінформування”, “самоор- ганізованості”, “самокерованності” — непереборним. Згідно з Н. Луманом, що вибудував теорію соціальних систем, спираючись на концепцію “autopoietic”, усі системи здатні до самостійного управління. Менш радикально налаштовані колеги вченого вважають, що “непряме зовнішнє управління цілком можливе, як і певна координація між соціальними системами”, що здійснюється не через “дію”, а через “комунікацію” (communication). “Взаємовідносини між соціальними системами спираються на процес взаємного спостереження (observation)”, в ході якого одна система створює образ іншої системи за допомогою властивих лише їй норм, структур та процедур . Системний підхід, що спирається на ідеї “autopoiesis”, допов-нюється поглядами на врядування як “взаємодію” (interection) між різними соціальними акторами, що репрезентують тих, ким керують, і тих, хто керує. Сутність цього процесу досить влучно, як нам здається відображає розуміння “governance” як “скерування” . Функція координації розподіляється серед усіх “соціальних акторів” . Ключова ідея концепції “мережевого врядування” – ро-згляд суспільства крізь призму трьох його “визначальних рис” – різноманітність, динамізм та комплексність (складність). Вони характеризують контекст взаємодії між “соціальними акторами” в системі управління. При цьому жодному із них не віддається перевага, зокрема державним структурам. Соціальна динаміка, що формує архітектоніку та стиль врядування, виявляє себе у трикутнику взаємодії “держави, ринку та громадянського суспі-льства”. Через “взаємодію акторів виявляють себе їх інтенції, структурні якості і, відповідно, особливості системи врядуванням ”. Концептуальний наголос на взаємодії означає, що не актори, чи структури є визначальними факторами, а “взаємовідносини між елементами, акторами та процесами” в соціальних системах управління. І зміни, і стабільність – результат “взаємодії”. їх адекватне розуміння – вирішальна запорука ефективного врядуван- ня. Соціальне управління можна порівняти, наголошують прибічники концепції “взаємодії”, Із керуванням кораблем. Його курс визначається на основі чіткої інформації про функціонування усіх його систем. “Соціально-політичне управління сьогодні – це процес координування та впливів. Органи влади не здійснюють зовнішнє керування. Врядування (governance) – це скоріше результат взаємодії учасників процесу управління, що впливають один на одного” . До справи створення мережевої моделі “національного врядування” (national governance), що орієнтується на системно- функціональний підхід, доклали зусиль учені багатьох країн. Особливо вагомим вважається внесок голландських дослідників, що послужило підставою говорити про існування “голландської школи”. Для нас важливо зазначити, що чимало її представників беруть активну участь у розробці проблем освітнього врядування, спираючись на мережеві моделі “національного врядування” (national gevemance). Його органічна складова – “мережевий менеджмент” (network management). У працях представників “голландської школи” досить ретельно виписано сценарій керування в мереженому просторі політики. Квінтесенція менеджменту – забезпечення пошуку консенсусу між різними акторами та способу колективного, спільного вирішення проблем, що стоять перед системою управління суспільством. При цьому знання, ресурси та можливості не концентру ються в одному “центрі” (наприклад, в уряді). Владні структури – “рівні серед рівних”, а не як такі інституцій що володіють виключним правом визначати зміст суспільної політики. Мережевим менеджером вирішення певної проблеми може бути приватна організація і не обов’язково державні органи. Функція менеджера – стимулювання “взаємодії” в мережі політики, усунення відповідних перешкод з позиції нейтрального медіатора та арбітра. Якщо в цій ролі виступає уряд, то для нього вкрай важливо дотримую- тись цього принципу. Його ключова функція – створювати умови для “національного врядування” (national governance). Іншими словами — забезпечувати “взаємодію” між політичними акторами та колективне вирішення суспільних проблем. Взаємовідносини між державними, між недержавними та державними, між недержавними акторами можуть, як зазначається у відповідних публікаціях, мати своєю основою “конфлікт, конкуренцію, колонізацію та співробітництво, або певну комбінацію цих принципів” . У контексті концепції “Урядування” розробляється, відповідно, різні стратегії поведінки акторів. Особливого значення, з погляду налагодження ефективного управління у будь – якого рівня соціальній, політичній системі, надається утвердженню відносин, що ґрунтуються на правилах чесності і взаємності. Саме на 90-і роки припадає бум досліджень довіри (trust) в суспільних науках, особливо в контексті вивчення природи соціального та людського капіталу, в тому числі і як певної політичної та управлінської стратегії, що нас особливо цікавить. У спеціальній англомовній літературі, з якою нам довелось мати справу, найбільш вживаним є термін “trust”, який і перекладається відповідно jpc “довіра”. Але зустрічається і близький за значенням термін “confidince”, який теж перекладається на українську мову як “довіра”. Ситуація певною мірою схожа на вживання і переклад термінів “policy” і “politics”. Один із варіантів обґрунтування вживання термінів “trust” і “confidence” надається у працях англійських соціологів Ф. Тонкісса та Е. Пессі. Зокрема, в одній із своїх статей вони доводять, що достатньо підстав для наступного висновку. В західних розвинутих суспільствах характер відносин врядування (governance) між державними, приватними та добровільними організаціями зазнав певних змін. Відбувається перехід від побудови цих відносин на основі довіри (trust), що відображають відсутність будь-якого інституційного регулювання чи контролю і наявність неформальних стосунків та спільних цінностей, до взаємодії різних акторів на основі довіри як “confidence”. Це означає, що взаємовідносини певним чином обумовлюються і регулюються (укладання контрактів, наприклад). Вважається, що у такий спосіб забезпечується надійність і відповідальність сторін учасників політичного та управлінського процесу, його результативність. Відбувається, за Габермасом, ін- ституціоналізація процедур комунікацій в соціальному середовищі . У літературі виділяються три рівні довіри. Перший – довіра людини до самої себе. Другий рівень довіри ґрунтується на особистому досвіді відносин людини із іншим суб’єктом. Третій рівень – інституційна довіра, що визначається відношенням людини до тих або інших соціальних, економічних, політичних інститутів. Виділяються два типи довіри: індивідуальна та інституцій-на. Специфіка довіри залежить від типу соціальної або політичної мережі, в рамках яких відбувається взаємодія акторів. Виділяється вертикальна та горизонтальна довіра. Чинники, що сприяють формуванню довіри аналізуються на рівні міжособистісних відносин, внутрішніх зв’язків організації і соціокультурному рівні . Існує думка, зоїфема в контексті аналітичної політичної філософії, що в сучасній політичній теорії довіра майже не вивчається . Зокрема, соціальні науки поки що не зробили “ніяких особистих відкриттів у сфері передумов, умов та наслідків взаємної довіри (недовіри) індивідів. Практичне значення міри взаємної довіри (недовіри) та ступені його обґрунтованості в соціальному житті залишаються невизначеними. Замість довіри соціальні науки пропонують вивчати раціональну реалізацію індивідуальних інтересів” . Модель раціональної реалізації інтересів допомагає знайти відповіді на чимало питань, але не враховує епістемологічні складнощі визначення інтересів. Адже в сфері економічної та політичної конкуренції існує чимало перешкод для довіри, якщо люди за взаємною згодою реалізують тільки свої інтереси, – зазначає В.П. Макаренко, який репрезентує сучасну аналітичну політичну філософію. Не є виключенням і сфера соціально-політичного управління, в якій вибудова відносин на правилах чесності і взаємності вступає в суперечність із раціональноегоістичними особистими та корпоративними інтересами. Вирішення цієї суперечності відбувається в площині взаємозв’язку політики і моралі. Але це вже окрема проблема. Ми ж обмежимося лише констатацією особливого значення довіри як одного із індикаторів якості системи врядування. Існує думка, що значення проблеми “оцінки якості врядування” в світі останніми роками неухильно зростала. При цьому фахівці констатували, що відповідної “наукової моделі” так і не було створено, принаймні на початок ХХІ-го століття. Нині сшуа- ція, незважаючи на величезний масив публікацій, залишилась практично незмінною. Дискусії з приводу визначенні методології та методів оцінки якості врядування тривають. Зростає кількість підходів та систем індикаторів . Подібний плюралізм не є випадковим. Небагато у соціальних науках є настільки “невизначених та нечітких” термінів як “врядування” (governance). Відповідно “різні інституції та індивідууми” мають своє бачення його змісту і своє розуміння його якості. І все ж певні спільні погляди на якість “суспільного врядування” поступово формуються. Зокрема, визнаються відмінності у підходах до оцінки якості державного управління між концепцією “нового державного менеджменту” та концепцією “врядування”. Для того, щоб & продемонструвати британські вчені запропонували наступну метафору. “Новий державний менеджмент” мав на меті забезпечення системи управління “високоякісним інструментом” (створити якісне піаніно). “Належне врядування” (good govemance) має забезпечити позитивні результати – за принципом “якісне піаніно якісна музика”. Процедура оцінювання (évaluation) врядування передбачає, відповідно, оцінку “якості концерту”. Якщо серед любителів музики, зазначають Т. Бовард та Е. Льофлер, не виникає особливих суперечок з приводу оцінки якості інструменту, то зовсім інша ситуація щодо того, що ж являє собою “хороший концерт”? За аналогією, за якими критеріями визначати якість суспільного врядування? Намагання здійснити це на практиці нагадує, з першого погляду, спробу “прибити цвяхами пудинг до стіни” . І все ж інтерес у соціальних науках до проблеми оцінки “суспільного врядування” зростає, оскільки цього вимагає практика. Зокрема, відпрацьовується можливість застосування до процедур оцінювання не тільки виключно “жорстких індикаторів”, що враховують головним чином фіксовані параметри якості діяльності окремих інституцій і програм (скільки і чого витрачено, зокрема), але й так званих “м’яких індикаторів”, що надають можливість оцінити якість врядування загалом і досягнуті кінцеві результати суспільної політики, а саме “якість життя” (quality of life) . Не якість самої діяльності та “інструментів”, на чому робився акцент у контексті “нового державного менеджменту” (new public management). Хоча, безумовно, і якість менеджменту має велике значення з погляду результативності державного управління. Отже, сучасна система “суспільного врядування” (public govemance) передбачає скоріше оцінку: – рівня безпеки громадян від зовнішніх впливів, а не якості самої національної системи оборони; – рівня громадського порядку, а не якості поліції та відповідних служб; – рівня доходів громадян та умов праці, а не досягнень у реалізації різних економічних програм; – рівня здоров’я громадян та їх соціального забезпечення, а не якості медичних послуг; – рівня розуміння громадянами проблем суспільства та їх компетенції у вирішенні проблем, що їх стосуються, а не якості освіти та системи професійної підготовки як такої; – рівня можливостей, якими громадяни можуть скористатись у своїй повсякденній діяльності, а не якості шляхів та транспортних служб; – якості середовища, а не якості відповідних служб, що опікуються його захистом; – рівня комфорту громадян, а не якості самих будівель, в яких вони мешкають; – якості дозвілля громадян, а не якості відповідної сервісної системи, що має його забезпечувати . Важливим критерієм, а також і умовою, “якості життя” громадян є “якість врядування”. Сформульовано його своєрідний еталон, “ідеальний тип” – модель good govemance. У літературі є декілька варіантів перекладу цього терміну. “Досконале врядування” , “належне врядування” або російською мовою “надлежащее правление” , “добре правління”1. Найбільш вживаним варіантом перекладу є “добре врядування”. Як правило, принаймні нам подібні спроби не траплялись, автори ніяким чином не мотивують своє бачення перекладу. Хотілося б з цього приводу почути думку фахівців. На нашу думку, найбільш адекватним є варіант перекладу “good governance” як “належне врядування”. Адже слід враховувати, що в англомовному контексті мова іде не просто про констатацію певних якостей системи врядування, а перш за все, про нормативну спрямованість терміну, імперативну бажаність для суспільства відповідних якостей, якщо вона прагне бути сучасним та успішним. Належне врядування – “критичний аспект людського розвитку”, “є ключовою передумовою для досягнення цілей розвитку тисячоліття”, виступає “критерієм вступу до ЄС” . Її протилежність і небажаний, з погляду інтересів суспільства, варіант – “погане врядування” (bad governance). “Належне врядування”, як ідеал характеризується низкою універсальних ціннісних рис. Серед них, як правило, називають такі: громадянський обов’язок, прозорість, підзвітність, рівноправність (тендерна, релігійна, етнічна тощо), етична та чесна поведінка, справедливість, здатність конкурувати в глобальному середовищі, працювати ефективно на принципах партнерства, сталість, повага до закону . Можливі і інші варіанти в переліку чеснот “належного врядування”. При цьому звертається увага на те, що значимість тих чи інших його складових визначається конкретним історичним часом та контекстом. Важливим також є те, хто оцінює якість врядування – або так звані “інсайдери” (insiders) – офіційні особи, політики, бюрократи, або “аутсайдери” (outsiders) – групи тиску, експерти, науковці тощо. Важливими “м’якими” індикаторами якості врятування вважаються, як ми вже зазначали, задоволеність громадян рівнем державного управління і послуг та їх довіра до органів влади. При цьому варто зауважити, що у сучасному дискурсі, зокрема в українському, має місце досить механістичний підхід – чим вища якість врядування, тим вище задоволеність громадян до органів влади і навпаки. Результати ґрунтовних досліджень свідчать, що на практиці все виглядає не так просто. Можемо сказати так – довіра в політиці наскільки ж очевидна, настільки і оманлива та мі-нлива річ. Зокрема, подекуди важко зрозуміти наскільки рівень довіри визначається факторами, що безпосередньо пов’язані а діяльністю органів влади. Він може бути абсолютно не- пов’язаним з тим, “що являють собою” ті чи інші владні інстіггу- ції і що вони роблять. Більше того, “високий рівень довіри та задоволеності не завжди є відображенням того, що зазвичай кваліфікується як “добре врядування”. Авторитарні режими часто мають високий рівень суспільної довіри, а клієнтельські відносини забезпечують високий рівень задоволеності громадян наявним режимом. Таким чином визначення та інтерпретація індикаторів “мають враховувати відповідний контекст” . Це й історичні, культурні фактори, це й економічна і соціальна ситуація, це і загальний рівень розвитку суспільства тощо. Отже, чи є довіра необхідним фактором наявності “доброго врядування”? Якщо вести мову, наприклад, про Україну, то відповідь очевидна – про яку якість суспільного врядування можна говорити в умовах тотальної недовіри – громадян до влади, влади до громадян, бізнесу до влади, влади до бізнесу, громадян до бізнесу, бізнесу до громадян і тл. відповідно, поки що немає достатньо підстав ввести мову про високу якість “освітнього врядування” в нашій країні хоч за “жорсткими”, хоч за “м’якими” критеріями рівня довіри до нього та задоволення громадян рівнем освіти та ефективністю освітньої політики. В інтерпретаціях характеру взаємозв’язку довіри і якості врядування важливо, як зазначають бельгійські вчені знати, на яких базових принципах організації суспільного управління воно ґрунтується – на ієрархічно-бюрократичних, на ринкових чи мережевих . Якщо “належне врядування” трактувати як процес вироблення рішень, до якого активно залучається громадянське суспільство і він побудований за мережевим принципом, то тоді відповідь на питання чи є довіра необхідною умовою “належного врядування” буде — “так”. У випадку ж, коли “належне врядування” розглядається як результат (на мікро- чи макро- рівні) процесу врядування, потреба визначати a priori довіру критерієм якості суспільного управління є не настільки очевидною. Адже, ідентичні результати вищий навчальний заклад може забезпечити і в системі управління, що побудована або на ієрар- хічно-бюрократичних або ринкових засадах. У цій ситуації немає сенсу говорити про довіру, оскільки а ні ринок, з його оріє-нтацією виключно на прибуток, а ні ієрархічна централізована система особливо не потребують довіри з боку громадян. Зрозуміло, що в чистому вигляді жодна із цих моделей суспільного врядування на практиці не існує, тому, як ми вже зазначали, визначення статусу довіри як критерію “належного врядування” Щ залежить виключно від конкретного історичного часу та контексту. “Належне врядування” – ідеал, на досягнення якого орієнтують носії сучасних неоліберальних концепцій, серед яких такі поважні та впливові міжнародні організації як ООН та Світовий банк. Право на “належне врядування” – одне із невід’ємних прав людини, що зафіксовано у відповідних міжнародних документах . Антиієрархічна спрямованість концепцій “суспільного врядування” (public governance), як інтелектуальної реакції на всезростаючу соціальну фрагментацію (fragmentation) та різноманітність (diversity) сучасної політії (polity), підживлюється тезою, згідно з якою відмінності між державою і громадянським суспільством досить швидко стираються. При цьому, як зазначає англійський дослідник Р. Сібеон, найбільш радикальні представники “голландської школи” у своїх спробах “довести переваги “мережевих взаємодій” перед “централізованим управлінням”, перебільшують масштаб і темпи соціально-політичних змін у сфері державного менеджменту та політико – адміністративній системі . Тому, зауважує Р.Сібеон, розмірковування деяких авторів про “смерть уряду” виглядають явно передчасними. В наявних версіях “національного врядування” домінує все ж таки більш зважений підхід. Його прибічники вважають, що замість проголошення декларативних загальних мотивів “прощання з державою”, необхідно орієнтуватись на емпірично доведені закономірності розвитку політико-адміністративної системи суспільства у його конкретно-історичному вимірі. Взаємодія держави і громадянського суспільства аж ніяк не нагадує гру з нульовою сумою (zero-sum game), в якій виграш одного учасника дорівнює програшу іншого. Навпаки, відбувається взаємозбагачення, взаємопосилення державних та недержавних секторів в процесі їх “взаємодії” у контексті “національного врядування” (national governance). Отже, мова ведеться не про “знесилення” держави, а про отримання нею в умовах, що змінюються, нових, абсолютно позитивних якостей. Як зазначає відомий німецький філософ О. Гьофе, є ознаки того, що зростає “чуйність” держави, тобто готовність та здатність швидше та сильніше реагувати на потреби та інтереси. Можливо, зауважує вчений, вона, навіть стане “рефлективною” державою. Одночасно більш чутливими до інтересів, саморефлективними та прихильними до субсидіарносп стають і “громадські влади” громадянського суспільства. Не помічати, або недооцінювати ці процеси є можливим за умови, коли “наголос робиться на розумінні державної діяльності, сформованому на засадах парадигми втручання. Його переносять і на ті сфери, в які держава не втручається, а керує. Те, що потім називають втратою влади, засноване на дефіциті не предмета, а суб’єкта дослідження. Не державі бракує влади, а скоріше поняттю влади – гнучкості. Якщо держава, замість того, щоб керувати, перебирає на себе роль інтервента, то її втручанню у власні права інших суспільних систем не чужа небезпека тоталітаризму. Хто припускає притаманність Політичній системі”, на відміну від інших “систем”, право здійснювати повний контроль, той і може вважати можливість обмеженого контролю втратою влади. Хто ж визнає власне право інших суспільних сфер, той помічає певну нестійкість влади, але не абсолютну чи відносну її втрату” . Таким чином, вести розмову про “відмирання держави” вважається нині, навіть в постмарксистській традиції, неактуальним. Можливо, поки що. Очевидним перебільшенням зауважує Р.Сібеон, є твердження про ймовірність існування урядування без уряду”, в сучасному суспільстві. В минулому залишається не “уряд”, а “великий уряд” (big government) і “масштабне централізоване планування”. Ми живемо скоріше в епоху “і уряду, і врядування” . Протиставлення цих компонент політико – адміністративної системи суспільства кваліфікується як “перебільшення”. І владні, і самоврядні начала – дві сторони єдиного процесу розгортання “національного врядування” (national governance). У вітчизняному дискурсі ця теза знаходить своє втілення, відповідно до національної традиції, у формулі “державно- громадське управління розвитком освіти”. Вона обґрунтована та розгорнута у положеннях Національної доктрини розвитку освіти у XXI ст. та відповідних статтях освітнього з законодавства. У наукових текстах теза про “державно-громадський характер управління освітою” отримала відповідне тлумачення, що наголошує, перш за все, на демократичних засадах у структурі, функціях, формах, методах і стилі управління розвитком освіти та взаємодією усіх суб’єктів цього процесу .


Напишіть відгук

Ваша пошт@ не публікуватиметься. Обов’язкові поля позначені *

*

Можна використовувати XHTML теґи та атрибути: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Партнерські посилання: