3.3. Феномен “європейського освітнього врядування”

Джерело: Андрущенко В.П., Савельєв В.Л. Освітня політика (огляд порядку денного)/ В.П. Андрущенко, В.Л. Савельєв. – К. : “МП Леся”, 2010. – 368 с. Режим доступу: http://bvp.npu.edu.ua/images/files/osvitnia%20polityka_UKR.pdf

Система “національного врядування” органічно пов’язана з національною державою (nation-state). В контексті інтеграційних процесів, що відбуваються в Європі, спостерігається процес “розмивання” національної державності за двома напрямами – в сторону Європейського Союзу і регіонів. Формується система “пост-національного врядування” (post-national governance). В характерна особливість – наявність декількох рівнів врядування – наддержавного (supranational), міжнаціонального (transnational) та субнаціонального (subnational) виміру. Наддержавний вимір – відносини між національними урядами, субнаціональними урядовими та неурядовими акторами, або між усіма цими категоріями разом в контексті транснаціональної мережі європейської по-літики (transnational European policy networks). Ця сфера є джерелом надзвичайної складності та мінливості сучасного “європейського врядування” (European governance). Національне врядування (national govemance)y як ми вже зазначали, пов’язане із національною державою (nation-strate), національними урядами та місцевими органами влади. Субнаціональне врядування (subnational governance) включає в себе діяльність регіональних та місцевих урядових акторів. В Європі політичний процес є уособленням складної конфігурації взаємодії вертикальних рівнів врядування із горизонтальними міжнаціональними сферами взаємовідносин. В результаті, зазначає Р. Сібеон, європейський політичний процес більш схожий на суцільний, ніж листковий пиріг. Будь-які актори можуть виявляти себе одночасно у вертикальному, діагональному та горизонтальному вимірі взаємовідносин на різних рівнях, що є причиною надзвичайної складності процесу “виявлення вертикальних “рівнів” та горизонтальних “сфер” врядування” . Постмодерне (пост-національне) європейське врядування — надзвичайно мінливий феномен. Це “складна і багаторівнева система” управління “через взаємодію”. Її характерні особливості — “стосунки непідпорядкування, вертикальні та горизонтальні зв’язки, координація, спілкування (комунікації), лідерство і парт-нерство”. Концепція “європейського врядування” є відображенням, на думку А. Шаде (Німецький інститут міжнародних досліджень в галузі освіти, Франкфурт—на-Майні), виявлення “амбіційних претензій її авторів на ретельно розроблену теорію інтеграції” . Однак для цього, як вважають деякі її колеги, принаймні на кінець 90-х років, не існувало ще достатньо “емпірично обґрунтованих висновків – пропозицій” . І все ж, теоретичний поступ у розробці актуальних проблем європейського врядування не може не набирати обертів. Зокрема, продовжується процес на пра цювання альтернативних аналітичних конструкцій. Вважається, що в європейському контексті продовжувати вести мову про існування “відносно унітарних національних держав, здатних визначити і відстоять свої більш-менш єдині національні інтереси” в сучасних умовах втрачає сенс. По-перше, наголошується, що в національних державах заявляють про себе різні інтереси, зокрема, стосовно політики загальноєвропейських інституцій. По-друге, фрагментація влади на національному рівні стимулюється посиленням впливу транснаціональної мережі, що складається із національних та субнаціональних акторів, залучених із контексту національних держав. Ці актори можуть мати більш тісні взаємовідносини із відповідними партнерами на загальноєвропейському, ніж на національному рівні. Формування європейського врядування є відображенням також руху не тільки до інституціоналізованих транснаціональних мереж, але й свідченням формування “своєрідних” коаліцій на основі загального Інтересу, що формується в процесі вирішення спільної політичної проблеми (policy issue), різних за характером акторів . В інших умовах вони можуть перебувати навіть в опозиції один до одного. В результаті дії зазначених вище процесів, ідея існування окремих ієрархічних рівнів здійснення влади (місцевий, регіональний, національний, європейський) доповнюється новим способом врядування через транснаціональні мережі політики, вони включають в себе взаємозалежні, що пересікаються і перекривають друг друга, “сфери” врядування, що якісно вирізняються в порівнянні із урядовими зв’язками. У Європейському Союзі європейські та національні сфери взаємопроникнеш та взаємозалежні настільки, що визначити лінію розмежування між ними практично неможливо. З одного боку, немає жодного полі-тичного сектора на національному рівні, що був би не пов’язаний із Європейським Союзом, другого – його навіть найбільш європеїзовані сектори (сільське господарство, телекомунікації, конкуренція та зовнішня торгівля) зазнають на собі впливів національних політик . Існує погляд, як нам здається, досить обґрунтований, що у дослідженнях феномену “європейського врядування” певною мірою ігнорувались питання особливостей його розгортання в освітній сфері . Висновок здається досить несподіваним. Особливо на фо- ні tidi кількості публікацій, присвячених, зокрема, формуванню “єдиного європейського освітнього простору”. Але, як правило, їх автори зосереджують головну увагу на характеристиці заключної фази європейської освітньої політики, аналізі її результатів та наслідків. “За кадром” залишається “кухня” визрівання та розробки політики на всіх її рівнях (місцевому, регіональному, європейському) до моменту встановлення порядку денного (agenda setting). Однак, тільки системний погляд на політику надасть можливість, як зазначає А. Шаде, визначити, наскільки багаторівнева структура “європейського врядування”, що постійно змінюється та ускладнюється, здатна виявити свій креативний та інноваційний потенціал . Пошуки відповіді на ці питання здійснюються за різними напрямками. Зокрема, більше уваги приділяється ліквідації “білих плям” у вивчені історії становлення європейського освітнього врядування, хоча і у цій справі залишається чимало проблем. Зокрема, це стосується, як зазначає англійська дослідниця А. Корбетт, джерельної бази (обмеження у доступі до певної категорії офіційних матеріалів, наприклад) . Загальна картина історії становлення і розвитку європейського освітнього врядування відтворюється зусиллями представників багатьох суспільних дисциплін. За наявності різних підходів і специфіки бачення зазначеного феномену, все ж спостерігається кристалізація ряду спільних позицій. Зокрема, по-перше, “врядування” розглядається як “політичний інструмент (засіб)”, а не як “політична мета” в діяльності європейських країн . По-друге, – “європейське освітнє врядування” із самого початку свого існування покликане забезпечувати “рамкові умови” та розробляти “правила гри” для “європейської освітньої політики”, в тому числі І у сфері вищої освіти. Зауважимо, що, вживаючи термін “європейська освітня політика”, ми враховуємо і в даному випадку його багатозначність в англомовному варіанті. Зокрема, залежно від контексту, україномовний варіант “європейська освітня політика" може відповідати наступним термінам – “European education policy" та "European politics of education" (politics of higher education). Коли мова ведеться про “policy”, мається на увазі характеристика “дії/бездіяльності” (цілі, плани, програми тощо) того чи іншого суб’єкта (агента) європейської освітньої політики – наддержавних органів, національних та регіональних владних інституцій, недержавних та громадських організацій, навчальних закладів. Термін “європейська освітня політика” як “politics” може вживатися, наприклад, у контексті її порівняння із “американською освітньою політикою” з метою вивчення відмінних/схожих рис їхніх політико-адміиістративних систем, в рамках яких заявляють про себе інтереси різних соціальних груп стосовно освіти і її організації. “Освітнє врядування ” (educational governance) забезпечує “рамковіумови” і для “educationpolicy", і для “politics of education " (politics of higher education). “Європейське освітнє врядування” виникло не на порожньому місці і починалось не з чистого аркуша. Його основа – “національне врядування” держав, що започаткували спільний рух, який відповідає, на думку їх лідерів, вимогам часу. Оскільки його учасники із самого початку визначились, що освітня політика у сфері вищої освіти є компетенцією національних урядів, єдино можли-вим способом їх “взаємодії” в процесі формування європейської освітньої політики є “співробітництво” (cooperation), насамперед “політичне співробітництво” (political cooperation). Саме тому, будь-який аналіз “європейського освітнього врядування”, – зазначає А. Гінгель, – це, передусім, аналіз особливостей співпраці учасників інтеграційних процесів у сфері вищої освіти . Точку відліку початку формування “наддержавного” (supranational) сектора “європейського освітнього врядування” в існуючій літературі визначають по-різному. У вітчизняних дослідженнях, які, як правило, відтворюють зміст офіційних документів і погляд західних фахівців, євроінтеграційні процеси пов’язуються, головним чином, із Болонським процесом. Початком його передісторії вважається Римський договір 1957 року , згідно з яким 12 країн учасників Європейського економічного співробітництва зобов’язувались всіляко сприяти співпраці у сфері освіти. При цьому наголошується, відповідно до змісту офіційних документів, що освіта залишалась виключно у компетенції національних урядів, і на будь-які розміркування на наддержавному рівні накладалось, за висловом Дж. Ніва, своєрідне “табу”. Останнім часом, зокрема в контексті політичних наук (Ро- litical Science), з’явились дослідження, автори яких вважають, що початком євроінтеграційних процесів в освіті слід вважати рішення, прийняті в результаті зустрічі 1 червня 1955 р. міністрів закордонних справ Бельгії, Франції, Італії, Люксембурга, Нідерландів і повноважного представника міністерства закордонних справ Німеччини в Мессіні (Італія). А.Корбетт зазначає, спираючись на аналіз прийнятих рішень, що саме тут питання розвитку вищої освіти зазвучали як “проблема політики” (policy issue) європейського співтовариства, саме в Мессіні було заварено “політичний суп” (policy soup), з якого пізніше почали викристалізовуватись відповідні політичні євроінтеграційні рішення . Важливим етапом в розвитку “європейського освітнього врядування” вважається кінець 60-х – початок 70-х років. Гінгель А., зокрема вважає, відображаючи офіційний погляд Комітету з освіти і культури Ради Європи, що політика “європейського співробі- тництва”у сфері освіти бере свій початок у 1971 році і поділяється на чотири етапи у своєму розвитку, а саме: – 1971 – 1992 – вибудова європейського співробітництва на основі спільних програм дій; – 1993 – 1996 – ідентифікація викликів та шляхів подальшого розвитку європейської освіти; – 1997 – 1999 – набуття освітою статусу “мейнстріму” в політиці європейського співробітництва; – 2000 розбудова європейського простору вищої освіти на основі визначення спільних завдань для національних освітніх систем . В науковому та експертному середовищі зазначена класифікація особливих заперечень не викликає, хоча, безумовно, має місце більш критичний погляд на історію інтеграційних процесів в Європі. В результаті виникає не настільки ідилічна картина, як у матеріалах брюссельських чиновників. Історія надає чимало свідчень суперечливості та складності європейської інтеграції. Вони виявили себе, перш за все у зіткненні найрізноманітніших інтересів в процесі пошуку спільних рішень. З огляду на це, показовими є політичні процеси, що були пов’язані із підготовкою Гаазького саміту Глав держав Співдружності, який відбувся 1-2 грудня 1969 року. Прийняття самітом рішень, спрямованих на ‘"розширення та зміцнення Співдружності”, поглиблення співпраці, в тому числі і в сфері освіти, багато в чому стало можливим завдяки серйозним чміням в політичному житті Франції – одного із найвшшвовіших членів Співдружності. Генерала Ш. де Голля на посаді президента змінив Ж. Помпіду. В його оточенні посилився вплив політичних діячів, що виступали за більш активну роль країни в інтеграційних процесах. Особливо бурхливу діяльність в цьому напрямку розвинув тодішній міністр освіти Франції О. Гюшар. У процесі підготовки Гаазького саміту він активно пропагував ідею необхідності посилення координуючих функцій загальноєвропейських інституцій в освітній підготовці, що мають “завжди керувати Європою”. О.Гюшар вважав, що успішно вирішувати це завдання буде неможливо, якщо і надалі обмежуватись лише періодичними зустрічами в різних комітетах. Є потреба в існуванні стабільної команди, що має різноманітні зв’язки в системах управління, володіє повноваженнями та необхідними засобами для обґрунтування та надання рекомендацій відповідним міністрам . В світлі прийнятих на Гаагському саміті рішень, Європейське співтовариство почало розглядати освіту як сферу дії своєї політики і приступило, в особі своїх виконавчих структур, до “її проектування” на перспективу. Європейська комісія отримала сигнал на “організацію своєї політичної машини до експансії в нову сферу політики” . Революційна на той час ідея О. Гюшара перетворити наднаціональні структури ЄЄ у “джерело національної полі-тики” стала набувати реальних контурів. Насамперед, в положеннях резолюції, прийнятій в результаті зустрічі міністрів освіти 6 червня 1974 p., що затвердила “принципи співробітництва”, а також у Програмі дій в сфері освіти, яку було затверджено на спільній зустрічі Ради Європи і міністрів освіти 9 лютого 1976 p., Європейська комісія “отримала можливість відігравати вагомішу роль” у євроінтеграційних процесах у сфері освіти. Зростання ролі наднаціональних структур в розвитку європейської освіти актуалізувало проблему налагодження довіри (trust) між ними та національними урядами, б” чого, як вважають архітектори “нової” Європи, є абсолютно неможливим формування “європейського освітнього врядування”. Виявилось, що це досить непроста проблема, оскільки з’ясувалось, що складніше налагоджувати двосторонні стосунки між членами Співтовариства, ніж між деякими із них і Європейською Комісією. Залагодження цієї проблеми, як вважає А. Гінгель, багато в чому визначає зміст цілого періоду (1971 — 1992 pp.) в історії розвитку “європейського співробітництва в сфері освіти” . Маастрихтська Угода (1992 р.) про створення Європейського Союзу є, слід вважати, юридичним оформленням досягнення високого рівня довіри між його учасниками. У процесі формування європейського освітнього врядування спостерігався відповідний рух і у його субнаціональному секторі. В “освітній політиці та управлінні” європейська інтеграція “суттєво змінила роль регіонів” . Констатуючи цей факт, дослідники зосереджують свою увагу на практичних аспектах реалізацій принципу субсидіарності та інституалізації Комітету регіонів, його ролі в європейській освітній політиці (politics) та європейському освітньому врятуванні. Сфера освітньої політики вважається ідеальною з точки зору якнайповнішої реалізації принципу субсидіарності як раціональної підстави “розвитку владних повноважень між різними рівнями державного врядування” . Це положення виявляє себе в Європейському Союзі в тому, що “оптимальними рівнями вироблення рішень в сфері освіти є національний та субнаціональний” . Комітет регіонів покликаний відігравати важливу роль у дотримані принципу субсидіарності у відносинах між наднаціональними та регіональними інституціями в рамках європейського освітнього врядування та європейської освітньої політики (politics). Його діяльність, наскільки ми можемо гадати, ще не знайшла адекватного висвітлення в науковій літературі. Зокрема, потребують докладної відповіді наступні питання: наскільки Комітет регіонів користується впливом на політику Європейського Союзу в сфері вищої освіти? Наскільки адекватною є його підтримка інтересів регіонів з точки зору їх гармонізації Із загальноєвропейськими інтересами? Особливої вага, на нашу думку, набуває як теоретичний, так і практичний пошук відповіді саме на друге питання. Власний досвід деяких європейських держав надає досить переконливі свідчення того, до яких негативних наслідків для національного освітнього в радування призводить однобічний підхід до його регіо- няттічяції Найбільш показовим в цьому плані є досвід Іспанії. Згідно з положенням Конституції 1978 p., Закону про реформу університетської освіти (1983 р.) “безпосередня відповідальність*’ за керування університетами “переходила від центрального уряду до сімнадцяти автономних регіонів” . Відповідно, суттєво зміни-лась структура джерел фінансування. На прикладі, зокрема, каталонських державних університетів, нескладно переконатись, що левову частку витрат покриває регіональний уряд. Фінансова залежність, з огляду на високий статус університетів в іспанській суспільній традиції, доповнювалася їх “політичною цінністю” для регіональних політиків, які намагались всіляко використати цей фактор у своїх “політичних іграх”. Ректори теж не уникали можливості скористатися ситуацією у своїх цілях. На полі регіональної освітньої політики діяла “занадто велика кількість” гравців, які, репрезентуючи різні “політичні ідеології”, “мали далекі уявлення про вищу освіту і чітко не усвідомлювали, як треба у цій сфері діяти” . Політична конфронтація, конфлікти між численними стейкголдерами стали суттєвою перешкодою на шляху розвитку вищої освіти. Фактично, на кінець 90-х років ХХст. після майже 20-х років перманентних реформ, в результаті яких іспанська система вищої освіти зазнала “тектонічних зрушень” , регіоналізація, – згідно з висновками іспанських науковців, – послабила здатність центрального уряду управляти вищою освітою, який репрезентував вже навіть не те що “державу – контролера”, а й навіть “державу – координатора” . Це оцінки іспанських експертів. А от представник Світового банку, кваліфікуючи результати децентралізації системи іспанської освіти як ‘^неоднозначні”, вважає разом з тим, що з політичного погляду реформа була “надзвичайно успішною”, оскільки органічно вписувалась у новий “демократичний порядок” . Цікавий висновок. Фактична втрата загальних орієнтирів розвитку вищої освіти обумовила посилення ізоляціоністських тенденцій в регіонах. Кожен із них, з метою задоволення місницьких амбіцій політиків, намагався мати у себе свої “власні” університети і “власну систему вищої освіти” із повним комплектом програм безвідносно до їх якості. Нові університети, що виникали, виглядали “клонами вже існуючих”. В результаті своєрідного “капсулювання” універ-ситетського життя в рамках регіону все відчутнішими ставали ознаки зростаючої провінційності та “обмеженості” (parochialism) вищих навчальних закладів. Зазнавала дискредитації саме ідея університету з її орієнтацією на універсальні людські та освітні цінності. Досвід Іспанії, як і деяких інших країн, можливо стане, у що, чесно кажучи, слабо віриться, серйозним застереженням для тих українських політиків, які гралися, поки теоретично, в недалекому минулому, з ідеєю “федералізації’” України. У випадку її реалізації за існуючих в країні економічних, соціально- політичних умов, дії певних історико-культурних традицій, руйнівний потенціал регіоналізму виявив би себе повною мірою. Можливо, саме усвідомлення, підкріплене практичним досвідом, подібних ризиків спонукало Л. Громового (директор першої української школи Донецька в незалежній Україні) зробити висновок, що “освіта не може бути підпорядкована місцевій владі” . Іспанський експеримент свідчить, що в європейському освітньому врядуванні головні зміни відбуваються на національному рівні, а “національна держава залишається головним важелем змін” . Відповідно, роль інституцій ЄС у сфері вищої освіти і освіти загалом, на відміну від інших політичних секторів, є поки що “надзвичайно обмеженою” . Ця сфера залишається переважно Національною за характером з точки зору і контролю, і орієнтації” . Констатація цього факту означає, що перспективи розвитку “європейського врядування” і надалі значною мірою визначатимуться відповідними змінами на рівні “національного освітнього врядування” кожного із членів ЄС.