3.4. Типології “національного освітнього врядування”

428 views

Джерело: Андрущенко В.П., Савельєв В.Л. Освітня політика (огляд порядку денного)/ В.П. Андрущенко, В.Л. Савельєв. – К. : “МП Леся”, 2010. – 368 с. Режим доступу: http://bvp.npu.edu.ua/images/files/osvitnia%20polityka_UKR.pdf




Ключ до розуміння змісту і перспектив розвитку “національного освітнього врядування” – вивчення його визначальної складової – взаємовідносин держави (уряду) і системи вищої освіти (університету). “Протягом останньої чверті 20-го століття проблема провідної керівної ролі європейської нації-держави (nationstate) відносно вищої освіти перетворилась в об’єкт серйозних дискусій” ,- зазначають А. Горницька та П. Маассен. Взагалі, – наголошує О.МакДеніел, – “мало знайдеться тем в проблематиці освітньої політики, які б мали нижчий рівень перманентної критики та невдоволення, ніж тема взаємовідносин уряду та вищого навчального закладу” . Джерела посилення інтересу науково-експертної спільноти до проблеми взаємовідносин уряду та вищої освіти слід шукати, перш за все, у сфері політико-адміністративної практики 60-х – 70-х років. Саме в цей час, як ми вже зазначали, почались пошуки шляхів реформування ієрархічних систем здійснення освітньої політики та управління шляхом “однолінійного планування”, що вже не відповідали “духові нових часів”. Узагальнення практики 80-х років переходу провідних світових держав до нових моделей освітнього врядування, побудованих, зокрема, на ідеях ринкової конкуренції та “нового державного менеджменту” (new public management), супроводжувалось інтенсивним процесом створення “технологій врядування” у вищій освіті. Класифікація моделей, з часу появи їх перших варіантів у 70-х роках в працях Б. Кларка, здійснюється в межах, що визначаються двома “протилежностями”. З одного боку “повний державний контроль”, з другого – його антипод – “ринкова мережа” освітнього врядування. Усі його наступні моделі виявились, як зазначає О. МакДеніел, своєрідним “міксом” цих двох ідеальних моделей . Типології освітнього врядування складаються за різними критеріями, залежно від того, в рамках яких дисциплін здійснювалось дослідження і які завдання ставив перед собою їх автор (автори). Сформувалась, наприклад, досить стійка традиція міждисциплінарних порівняльних досліджень “методів врядування”. На основі отриманих результатів складаються типології національних систем врядування за шкалою рівня їх “централізації – децентралізації”. Типовим в цьому плані є, наприклад, проект, реалізований у середині 90-х років О.МакДеніелом. Об’єктом порівняльного аналізу були системи освітнього врядування 14 європейських країн, Австралії, 38 штатів США, 7 провінцій Канади, 15 земель Німеччини. Вони оцінювались за наступною шкалою: децентралізовані системи, переважно децентралізовані, проміжні, переважно централізовані, централізовані. Індикатори, що застосовувались, надавали можливість охопити фінансові, кадрові аспекти державної освітньої політики, її вплив на зміст навчання, університетський менеджмент. Результати дослідження наступні: 8 європейських країн (Бельгія, Данія, Італія, Нідерланди, Норвегія, Іспанія, Швеція, Швейцарія) потрапили до категорії “переважно децентралізовані”, 3(Німеччина, Греція, Австрія) – “переважно централізовані”, Велика Британія — “децентралізована”, 2 країни (Франція, Фінляндія) – “проміжні”. Більшість земель у Німеччині мають централі-зовану систему врядування. У США “баланс влади між федеральним регулюванням та політикою штатів ретельно відрегульовано” у відповідності із місцевими потребами та інтересами. Проект О. МакДеніела корелюється з висновками інших досліджень, згідно з якими “існує 50 різних підходів” до організації освітнього врядування і немає “типового” штату . Відомо, наприклад, що в 90-х роках ряд штатів (Нью Джерсі, Іллінойс) намагались “децентралізувати” свої системи освітнього врядування, інші, – навпаки, ‘’централізувати” (Міннесота, Пенсільванія) . Схожа ситуація в Канаді і Австралії. Висновки, які можна зробити, спираючись на результати дослідження, заслуговують на увагу. По-перше, вони підтверджують взаємозалежність якості роботи освітніх установ і способу організації та функціонування національної системи освітнього врядування. Але не надають при цьому ніяких аргументів на користь однобічно інтерпретованих схем, які і досі подекуди зустрічаються в публікаціях, на кшталт – “децентралізація” – абсолютне бла- го, а “централізація” — абсолютне зло для вищої освіти. Кожна система створила свою власну унікальну модель взаємовідносин органів влади (government) та вищих навчальних закладів” , – зауважує О. МакДеніел. За наявності, безумовно, певних принципових спільних рис. По- друге. Всупереч досить поширеним уявленням, “відмінності між США та Західною Європою”, з точки зору рівня впливу держави на систему вищої освіти, “відносно незначні”. В цьому плані, зазначає віце-президент Інституту освітньої політики (Торонто, Канада) А.Ашер, і в XXI столітті “Європа продовжує рухатись назустріч Північній Америці”, хоча “багато в чому вони ще залишаються несхожими” , зокрема, що стосуються національної специфіки освітнього врядування. Однак характер, масштаб державної освітньої політики (policy) в зазначених регіонах світу не надає достатніх підстав для “побудови загальних теоретичних моделей (наприклад, “континентальна” та “англосаксонська”), між якими Атлантичний океан визначає кордон. Креативність моделей, що вибудовують владні інституції, виходить за рамки подібного роду спрощеної ідентифікації” . Концептуалізація взаємовідносин держави та системи вищої освіти не обмежується лише аналізом їх за лінією дихотомії “централізація – децентралізація”. Характер системи освітнього врядування в розвинутих країнах розглядається крізь призму відповідних теоретичних моделей. Нагадаємо, що їх діапазон визначається, з одного боку, – стратегією “раціонального планування”, “жорсткого державного контролю”, з другого, – “моделями само-врядування”. Типова трійця моделей виглядає так: модель “держава-контролер” (the state control model), модель “держава-наглядач” (the state supervising model), “ринкова модель” (the market-based model) . У контексті розвитку ідей, висловлених, як ми вже зазначили, Б. Клерком у 70-х роках, надалі створювались і більш розгорнуті класифікації освітнього врядування. Наприклад, своєрідною класикою стали праці Дж. Ольсена. В них обґрунтовуються чотири моделі, крізь призму яких аналізуються взаємовідносини держави і системи вищої освіти. Характер освітньої політики, освітнього врядування розглядається в контексті наступної типології держави і державного управління: “раціональна держава – суверен” (the sovereign, rationality-bounded state), “інституційна держава” (the institutional state), “корпоративно-плюралістична держава” (the corporate-pluralist state), “класична ліберальна держава” (the classical liberal state), або модель “держави-супермакету” (the supermarket state) із натяком на “самообслуговування”. А. Горницька та П. Маасен, спираючись на типологію Дж. Ольсена, запропонували відповідно чотири моделі державного управління вищою освітою. Розглянемо коротко їх основні принципові риси. Модель “раціональна держава — суверен" (the sovereign, rationality-bounded state) асоціюється, як зазначають автори, із “інтервенціоністською державою”, із жорстким “державним контролем”, із системою врядування, в якій “вища освіта розглядається як інструмент досягнення економічних та соціальних цілей . Головні постулати моделі: – функція вищої освіти – впроваджувати в життя визначений вищим керівництвом курс незалежно від його змісту; – оцінювання вищих навчальних закладів здійснюється на основі визначення їх політичної результативності (effectiveness); – правила взаємодії побудовані за ієрархічним принципом субординації та підпорядкування, соціальна участь обмежена; – вироблення рішень жорстко централізоване (єдиний центр контролю) згори до низу (top down); – ієрархічна система управління; – всеохоплюючий характер державного впливу; – автономія будь-якої організації обмежується сферою вирішення “технічних рішень”; – зміни у вищій освіті є результатом змін у політичному керівництві. Модель “інституційної держави ” (the institutional state), реа-лізована на практиці, гарантує захист “академічних цінностей та традицій в умовах можливих змін в політичному режимі та дії короткотермінових інтересів певних соціальних груп” в сфері освітньої політики. Особливості взаємодії держави та освітніх інституцій в контексті моделі знаходять своє найвиразніше уособлення у взаємовідносинах органів влади та “традиційними елітарними університетами”. Сторони демонструють взаєморозуміння та дотримання “неписаних правил” про Невтручання” в справи один одного. Головні постулати моделі: – одна із функцій вищої освіти – дотримання власних традицій, захист та підтримка академічних свобод, “збереження та передача знань” як незалежний процес, статус “носія культурних цінностей”; – один із критеріїв оцінки вищої освіти – ступінь її впливу на структуру суспільної свідомості; – на політичній арені домінують лідери, чия влада легітимізується історією та традиціями освітніх навчальних закладів, які вони очолюють; – процес вироблення рішень побудований на спеціалізації та традиціях; -влада та авторитет у сфері вищої освіти розподілені між традиційно впливовими в суспільстві навчальними закладами; – автономія університету визначається нормами “правил про невтручання”. – держава уникає прямого втручання в університетські справи, зважаючи при цьому на необхідність захисту вищої освіти від небажаних впливів ринкової стихії та мінливих політичних інтересів; – зміни у сфері вищої освіти відбуваються еволюційно- історичним шляхом, а не внаслідок “реформ”. Модель "корпоративно-плюралістичної держави” (the corporate-pluralist state) заперечує претензії держави бути єдиним актором освітньої політики, владним монополістом і акцентує увагу на наявності декількох конкуруючих та легітимних центрів влади та контролю. За цих умов: – сфера освітньої політики (politics of education) є відображенням інтересів різноманітних організованих зацікавлених груп, а саме – студентських організацій, професійних асоціацій, профспілок, регіональної влади тощо. Міністерство освіти – один із багатьох стейкголдерів у вищій освіті, які теж претендують на те, щоб певним чином впливати на напрями розвитку освітньої галузі; – арена освітньої політики (politics of education) включає в себе корпоративну мережу громадських рад та комісії; – роль парламенту у визначенні суспільної освітньої політики (public policy) обмежена, процес її вироблення відбувається переважно за його межами; – актори освітньої політики (politics) діють в напрямку відс-тоювання особливих інтересів власних організацій та зацікавлених груп; -процес вироблення рішень сегментовано та поділено між домінуючими кластерами груп інтересу (уряд – один із них) із рівними правами на участь в ньому; – домінуючий спосіб вироблення рішень — переговори та консультації, широке використання методів вивчення громадської думки; – соціальна участь у творенні освітньої політики здійснюється через організовані групи інтересу (корпоративні канали); – низький рівень координації у підсистемах політики (policy); – сфера урядового втручання визначається особливостями владних відносин, спектром застосовуваних інструментів політики; – рівень автономії вищих навчальних закладів визначається в результаті переговорів та узгоджень між різними групами інтересу; – характер змін у сфері вищої освіти залежить від змін у владних відносинах та врядуванні, переформатування взаємодії різних інтересів та угрупувань у сфері освітньої політики (politics of higher education). Згідно з моделлю “класичної ліберальної держави” (the classical liberal state), її роль є мінімальною у системі освітнього врядування. Вважається, що практично усі дії державних органів є менш результативними та ефективними, ніж діяльність приватних структур у ринкових мережах. За таких умов: – функцією інститутів вищої освіти є надання освітніх послуг; – критерії оцінки діяльності інститутів вищої освіти – їх ефективність, економічна гнучкість та здатність до виживання; – роль держави фокусується у формулі – “бухгалтер великих можливостей”. Забезпечення спокійного функціонування ринкових механізмів у сфері вищої освіти; – сфера освітньої політики (politics) є “максимально децентралізованою”. За державою зберігається роль ‘‘наглядача”. Участь у політиці забезпечується через дію ринкових механізмів; – функція урядового втручання – забезпечення здатності системи вищої освіти до “самоврядування”; – домінуюча форма організації вищої освіти корпоративна, що діє в умовах ринку; – інституційна автономія залежить від здатності до виживання; – характер змін у сфері вищої освіти залежить від рівня стабільності/нестабільності оточуючого середовища . Спираючись на зазначені теоретичні моделі А. Горніцка та П. Маасен, які представляють Центр вивчення політики в сфері вищої освіти університету Твенте (Нідерланди), реалізували на замовлення і за рахунок коштів Європейської комісії дослідницький проект, метою якого було вивчення “організаційних змін” у восьми європейських країнах (Австрія, Бельгія (Фландрія), Фінляндія, Велика Британія (Англія), Італія, Нідерланди, Норвегія і Португалія) за період з 1975 до 2000 року. Висновки авторів проекту досить красномовні. Вони вважають, що в більшості країн спостерігався загальний “рух до моделі супермаркету” на фоні послаблення (крім Англії) “домінуючої ролі держави”. Все більшого поширенні в системі освітнього вря- дування набувають квазі-ринкові механізми саморегулювання. Однак, підкреслюють А. Горніцка та П. Маасен, це не означає, що держава поступово “зникає” з арени освітньої політики. Наслідком дії загальноєвропейської тенденції є комбінація взаємодії держави і ринку. Для неї характерними є наступні особливості. По-перше, зміни у взаємовідносинах між органами влади та системою вищої освітою виявляють себе по-різному в масштабі та швидкості. Модель “держави *- супермаркету” на практиці вирізняється використанням різноманітних інструментів політики та управління, існуванням різних підходів до визначення напрямів політики, її стратегії. В одних країнах наголос робиться на забезпеченні якості навчання та досліджень (Нідерланди, наприклад), а в інших (Англія, Фінляндія) уряд більше уваги зосереджує на фінансових контрактах з вищими навчальними закладами. По-друге. У деяких країнах (Австрія, Фінляндія, Норвегія, Португалія) існують відмінності у підходах до управління, з одного боку, університетським сектором, та коледжами, з другого. Інакше кажучи, університети почувають себе “вільніше”, ніж коледжі, з точки зору опіки з боку держави. По-третє. На практиці жодна із перелічених моделей не виявляє себе в “чистому” вигляді. В усіх країнах, що були об’єктом порівняльного аналізу, спостерігаються ознаки різних підходів до світового врядування, їх своєрідний “mix”. У ряді країн зберігаються “елементи моделі держави – суверена”. І нарешті, роблять висновок голландські вчені, для усіх країн характерним є те, що на фоні палкої урядової риторики з приводу прихильності до ринкових підходів і певних практичних кроків в цьому напрямку, ще неадекватними залишались зміни в законодавстві. Або вони, стосовно певних секторів, просто не відбувались. В результаті склалась ситуація, коли в національному зако-нодавстві усіх країн співіснують “старі” та “нові” підходи до управління вищою освітою. Законодавство у такому вигляді стало основою існування “гібридної” системи національного освітнього врядування. В контексті її еволюції протягом другої половини 20-го століття зміни в функціях держави в розвинутих країнах в здійсненні освітньої політики можна проілюструвати наступним чином: від “держави, що контролює” до “держави, що керує на відстані” і, нарешті, маємо “державу, що оцінює” (evaluative state) діяльність університетів за досягнутими ними результатами та їх соціальними наслідками . В цьому контексті бажано уникати спрощеної інтерпретації “гібридної” системи національного освітнього врядування “просто” як результату передачі державою своїх повноважень університетським органам самоврядування. На практиці, як зауважує А.Ашер, ці повноваження перейшли, про що мова буде вестись далі, до “абсолютно нового рівня менеджменту, який в основному замінив колегіальне самоврядування” . “Новий університетський менеджмент” отримав повноваження, які надавали можливість його представникам посилювати свою роль у процесі керування поточними університетськими справами (day-to-day deci- sion-making). Водночас, органи державної влади активно створю- вали та зміцнювали структури, що виконують функції контролю за якістю навчального процесу та забезпечення підзвітності університетів перед державою і суспільством за витрачені кошти та отримані результати. Все це є свідченням того, що держава останнім часом “скоріше посилила, ніж послабила свою здатність спрямовувати функціонування системи вищої освіти” та “наглядати” за діяльністю університетів, зазначає канадський фахівець.


Напишіть відгук

Ваша пошт@ не публікуватиметься. Обов’язкові поля позначені *

*

Можна використовувати XHTML теґи та атрибути: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Партнерські посилання: